中国经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段，这对宏观政策提出了更高要求。加强宏观政策评价，不断提高宏观政策效率，才能为高质量发展提供关键支撑。“十四五”规划也明确提出，“健全宏观经济政策评估评价制度”。本报告基于宏观政策“三策合一”理论（稳定政策、增长政策、结构政策）与“三策合一”指数，对2023年我国宏观政策操作及其调控效果进行系统评价，并为2024年宏观政策提出建议。
供需两端持续改善 经济回升向好
评价宏观经济运行情况主要从经济稳定与金融稳定两个方面进行研判。
经济稳定方面，2023年中国经济的供需两端均有所改善，经济回升向好。2023年我国国内生产总值（GDP）超126万亿元，比上年增长5.2%，经济增速在全世界主要经济体中位居前列。产出缺口与潜在增速缺口双双收窄，表明总需求与总供给均有所改善。一些重要经济指标也印证了供需两端的改善。一是居民消费需求显著提升，2023年社会消费品零售总额比上年增长7.2%。二是制造业投资持续较快增长，2023年同比增长6.5%，高于全社会固定资产投资增速3.5个百分点，高技术产业投资更是同比增长10.3%。三是新产业、新业态等新经济动能增长加快。2023年新能源汽车、光伏电池分别增长30.3%、54.0%。中央经济工作会议指出，进一步推动经济回升向好需要克服一些困难和挑战。而且，2023年的产出缺口和潜在增速缺口虽有收窄但依然为负。鉴于此，需要继续加强稳定政策、增长政策与结构政策的有效协调，增强宏观政策取向一致性，推动经济迈向更高水平的供需均衡。
金融稳定方面，金融体系风险整体可控。党的十八大以来，中央高度重视金融稳定问题，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，牢牢守住了不发生系统性金融风险的底线。2023年我国继续加强对重点领域金融风险进行有序压降，保证金融体系维持较好的稳健性；外汇风险方面，人民币汇率虽有波动，但总体处于合理区间，外汇储备稳定且充裕；金融体系信用和流动性风险方面，不良贷款率持续下降，流动性比例、流动性覆盖率等重要指标均较2022年有所改善；房地产政策不断适时调整优化，房地产市场的销售、投资等主要指标均出现改善迹象，相关风险得到一定遏制。不过，在某些领域仍存在一些潜在风险点。接下来，要按照中央经济工作会议的部署，“统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”，更好地守住不发生系统性金融风险的底线。
多策协同发力推动经济量增质升
中央经济工作会议要求，“要增强宏观政策取向一致性”。本报告在宏观政策“三策合一”理论框架下对稳定政策、增长政策和结构政策的操作情况分别进行评价，并对三类政策的协调配合情况进行评价。
一是稳定政策。稳定政策旨在对经济进行逆周期调节，促进经济实现短期稳定。主要从政策力度、政策空间和政策效率三个维度评价政策效果。
货币政策和财政政策均持续发力。货币政策方面，2023年人民银行采取了两次全面降准和两次降息操作。在降准、降息操作的带动下，2023年上半年M2同比增速一直处于11%以上的相对高位，下半年虽有所下降，但仍然处于10%左右。而且，2023年金融机构一般贷款加权名义利率延续了下行态势。财政政策方面，2023年延续了相对较大力度的减税降费举措，使得宏观税负得以稳定在相对较低水平。2023年前三季度一般公共预算与政府性基金预算口径下的宏观税负为22.5%，达到了2012年以来的低点。不过，财政支出进度和支出增速有待提升。
货币政策和财政政策仍然具有一定空间。货币政策方面，2023年末我国的货币政策空间指数为38.8，与2022年末相比小幅下降2.8。不过，大型金融机构的存款准备金率仍然处于10.5%左右的国际较高水平，仍然具有降准空间。同时，1年期中期借贷便利（MLF）中标利率和7天逆回购利率距离零下限都还有较大空间。考虑到美国和欧元区等主要经济体的加息周期已接近尾声，我国货币政策面临的外部压力有所缓释，降息的实际可操作空间加大。财政政策方面，2023年末我国的财政政策空间指数为42.5，与2022年末相比小幅下降0.5。这主要是由政府部门债务率小幅上升所致。我国的政府部门债务率尤其是中央政府债务率仍然明显低于发达经济体的平均水平，财政政策空间较为充裕。
货币政策和财政政策在不少环节的传导效率明显改善。货币政策方面，2023年前三季度工业中长期贷款、普惠小微贷款、绿色贷款、科创型中小企业贷款同比增速分别达到30.9%、24.1%、36.8%和22.6%，分别高出全社会贷款增速20个、13.2个、25.9个和11.7个百分点，货币政策对实体经济和薄弱环节的支持效果不断改善。此外，2023年前三季度住户消费性贷款余额增速达到13%，货币政策对消费的带动效果明显增强。财政政策方面，财政政策对基建投资的带动作用较为明显。2023年中央在继续使用大规模专项债为基建融资的同时，还增发了1万亿元特别国债，为基础设施建设提供了新的资金支持。2023年基建投资同比增速处于5.9%的相对高位，担当了“稳投资”的重要力量。加强结构政策、增长政策与稳定政策的积极配合，能够改善稳定政策的调控效率。结构政策有助于扭转经济结构失衡问题，消除经济结构失衡对企业投资和居民消费的阻碍。增长政策有助于提升增长内生动力，提高企业投资预期回报率和居民预期收入，为企业投资和居民消费提供根本支撑。
二是增长政策。增长政策有助于激发经济增长内生动力，提升长期潜在增速。一国经济长期增长的动力源泉包括资本和劳动等传统要素的积累、人力资本积累和全要素生产率（TFP）增速提升。近年来的增长政策主要围绕提升这四类动力源泉展开。为了适应高质量发展的新要求，中央又提出发展新质生产力，将以科技政策为核心的增长政策的重要性提升到了新高度。
增长政策的实施取得显著成效。第一，资本积累的质量明显提升，以高技术产业为代表的有效资本积累速度持续加快。2018年至2023年，我国高技术产业投资同比增速均值达到了15.7%，高出全社会投资增速11.2个百分点。第二，人力资本水平持续提升，劳动力质量不断提高。伴随教育强国战略的实施和教育体系的不断完善，我国居民受教育程度持续提高。截至2022年末，16岁至59岁劳动年龄人口平均受教育年限达到10.93年；新增劳动年龄人口平均受教育年限已经达到14年。未来增长政策的发力点主要在两个方面：一是进一步提升全要素生产率增速。二是进一步缩小城乡之间、地区之间的人力资本积累水平差异。
今后可以通过加强结构政策与增长政策的协调配合提高增长政策的作用效果，尤其是强化增长政策对全要素生产率增速和有效资本积累的改进程度。加强结构政策与增长政策的协调配合，有助于促使经济结构向最优结构靠拢，由此将会提高资源配置效率，提升增长政策对全要素生产率增速的改进程度。此外，经济结构的改善还将为企业创造新的投资空间和投资机遇，提升增长政策对有效资本积累的改进程度。
三是结构政策。近年来，中央高度重视经济结构问题，不断加强结构政策的使用。目前来看，政策效果不断显现，在产业结构方面的效果尤为明显。我国转型升级指数不断提高，已经从2018年的144.1提升到2022年的162.8。长期来看，结构政策的整体效果有待进一步改善。宏观政策“三策合一”有助于统筹各类经济结构之间的密切关系，从而更好地优化经济结构。
四是宏观政策取向一致性。宏观政策取向一致性主要包括三层含义：财政政策、货币政策等稳定政策内部的取向一致性；稳定政策与增长政策、结构政策的取向一致性；非经济性政策与宏观政策的取向一致性。本报告从上述三个维度对宏观政策取向一致性进行评价。
从稳定政策内部角度来看，财政政策、货币政策以及宏观审慎政策协调较好，未来还需进一步放大组合效应。货币政策与财政政策要双双发力，降低实际利率水平以配合财政支出的扩张与财政赤字率的提升，着力扩大总需求。宏观审慎政策需要在加强对重点领域金融风险监管的前提下，兼顾防范化解风险和增强经济活力，缓解具有合理融资需求的微观个体的融资约束，从而放大货币政策和财政政策的发力效果。
从稳定政策、增长政策和结构政策角度来看，三大政策均发挥了重要作用。稳定政策方面，货币政策和财政政策助力推动经济回升向好，着力扩大总需求。增长政策方面，通过加强对新产业、新动能的促进，使得资源配置效率得到显著提升，新经济增长动力不断增强。结构政策方面，消费对经济增长的贡献率和拉动效果不断增强，总需求结构得到优化；高技术产业增长加快，产业结构进一步转型升级。为了进一步增强宏观政策取向一致性，还需要推动稳定政策、增长政策和结构政策有效“合一”，进一步“提升宏观政策支持高质量发展的效果”。
从非经济性政策与宏观政策角度来看，二者之间的一致性显著提升。2023年非经济性政策与宏观政策之间的协调配合有所加强。例如，在绿色能源转型过程中，通过坚持先立后破的思路，缓解了经济发展过程中面临的资源环境约束，较大程度地避免了非经济性政策对宏观政策的掣肘。要想进一步加强非经济性政策与宏观政策的统筹，需加强各部门之间的政策统筹协调，防止政出多门，从事前制定、事中实施到事后评价建立政策协调的长效机制。
五是宏观政策预期管理。预期管理通过加强与公众的信息沟通，引导公众预期向政策目标靠拢，从而提升宏观政策效率。
2023年货币政策的短期预期管理整体较好。政策透明度方面，人民银行持续保持较高的沟通频率，通过新闻发布会、各季度《中国货币政策执行报告》与货币政策委员会例会纪要等方式向市场公众说明经济形势判断、货币政策操作等重要信息。前瞻性指引方面，通过前瞻性指引引导市场预期，在有效保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定等方面发挥了重要作用。
年度预期管理方面，年初制定的主要预期目标均较好实现，预期管理取得较好效果。2023年政府工作报告提出的GDP增速、CPI涨幅、城镇调查失业率等主要预期目标顺利实现，对改善社会预期、提振公众信心发挥了较大作用。
长期预期管理方面，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等超长期战略安排对公众预期起到了重要指引作用。超长期发展规划是短期宏观政策目标制定的参照基准，有助于增强公众对长期经济增长的预期。
加大宏观调控力度 增强政策取向一致性
根据中央经济工作会议的部署，2024年要加大宏观调控力度，增强宏观政策取向一致性。综合考虑当前宏观经济形势和宏观政策状况，可以从以下六个方面综合施策：
第一，在2023年GDP增长5.2%的基础上可将今年经济增长目标设定在5%以上，以确保经济增长目标的合理性和连贯性。制定经济增长目标值，短期内有助于释放更积极的稳增长信号，长期则有助于实现党的二十大报告提出的“基本实现社会主义现代化”等重要目标。
第二，增强宏观政策取向一致性，采取稳定政策、增长政策、结构政策与改革相结合的一揽子政策组合，通过宏观调控与微观市场运行双轮驱动，更好地助力高质量发展。
第三，加强对增长政策的使用，加快培育新质生产力。一要统筹科技、教育、人才三大战略，为新质生产力的形成提供强力科技支撑。二要进一步深化制度改革、优化营商环境，为新质生产力的形成提供适宜的制度保障。三要稳步推进供给侧结构性改革和需求侧管理，为新质生产力发展扫清结构性障碍。
第四，加强对结构政策的使用，着力优化经济结构。一是扩大中等收入群体比重，提升居民消费率，改善总需求结构。二是改善投资结构，提升生产性投资与民间投资占比。三是优化债务结构。
第五，在结构政策和增长政策的配合下，进一步加大货币政策和财政政策的力度。货币政策方面，可适当加大单次降准和降息的幅度。财政政策方面，在继续落实好结构性减税降费政策的同时，着力提高财政支出增速以提升财政政策力度，并且加大民生相关领域财政支出，拓宽居民消费场景的公共投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。
第六，进一步发挥中国特色预期管理的优势，更好地稳定市场预期。人民银行可对M2增速、社会融资规模存量增速以及利率等重要指标给予更明确的量化目标，并实施更明确的前瞻性指引，以提振市场信心。同时，要更好地发挥中长期规划的预期管理作用。
（作者：陈彦斌系首都经济贸易大学副校长、教授，陈小亮系中国社会科学院经济研究所副编审，刘哲希系对外经济贸易大学国际经济贸易学院副教授）